Hambatan Melaksanakan Putusan MK Terkait Pengesahan PKWTT dan Peralihan Status Hubungan Kerja

A. PKWT dan Peralihan Hubungan Kerja
Bekerja kontrak identik dengan bekerja jangka pendek. Mencegah praktik negatif, Pasal 59 ayat (7) UU Nomor 13 Tahun 2003 tentang Ketenagakerjaan mengatur akibat pelanggaran perjanjian kerja waktu tertentu (PKWT). Sedangkan, Pasal 65 ayat (8) dan Pasal 66 ayat (4) mengatur syarat peralihan status hubungan kerja pekerja perusahaan pemborong pekerjaan dan perusahaan penyedia jasa pekerja/buruh kepada perusahaan pemberi pekerjaan.Frasa “demi hukum” pada ketiga ketentuan di atas mengundang tanya. Kapan PKWT dikatakan demi hukum berubah menjadi PKWTT, dan kapan status hubungan kerja pekerja perusahaan pemborong pekerjaan dan pekerja perusahaan penyedia jasa pekerja/buruh, beralih demi hukum kepada perusahaan pemberi pekerjaan, serta bagaimana mekanisme mengubahnya?

PKWT di dalam praktik bisa berubah menjadi PKWTT melalui dua cara. Pertama, pengusaha menerbitkan surat pengangkatan pekerja PKWT menjadi PKWTT atas inisiatif sendiri. Kedua, melalui campur tangan pengadilan. Intervensi pengadilan bisa dilakukan kalau pekerja mengajukan gugatan ke pengadilan hubungan industrial (PHI). Cara yang kedua ini tepat juga ditempuh dalam perselisihan peralihan status hubungan kerja.

Gugatan perubahan PKWT menjadi PKWTT dan gugatan peralihan status hubungan kerja kepada perusaaan pemberi pekerjaan, pekerja dapat mengajukan pada dua kurun waktu yang berbeda.

Pertama, pada saat PKWT belum berakhir atau pada saat hubungan kerja pekerja masih berlangsung dengan perusahaan pemborong pekerjaan atau perusahaan penyedia jasa pekerja/buruh. Kedua, setelah PKWT berakhir atau setelah perusahaan pemborong pekerjaan atau perusahaan penyedia jasa pekerja/buruh tidak mempekerjakan lagi pekerja.

Adapun jenis tuntutan pekerja ketika PKWT sudah berakhir, praktiknya dua. Pertama, pekerja menuntut hubungan kerja dinyatakan menjadi PKWTT, kemudian diikuti tuntutan uang pesangon. Kedua, pekerja menuntut hubungan kerja dinyatakan PKWTT, lalu mohon dipekerjakan kembali. Ketika tuntutan perubahan PKWT menjadi PKWTT diajukan pada saat PKWT sedang berlangsung (eksis), putusan PHI mengatakan PKWT berubah menjadi PKWTT. Kalau tuntutan perubahan PKWT menjadi PKWTT diajukan setelah waktu PKWT berakhir, muncul anggapan, putusan yang tepat adalah menyatakan PKWT menjadi PKWTT dengan menghukum pengusaha membayar uang pesangon. 

Bagaimana Pegawai Pengawas Ketenagakerjaan (PPK) melakukan supervisi terhadap pelaksanaan PKWT, pemborongan pekerjaan maupun penyediaan jasa pekerja/buruh? Selain sebagai pengawas norma kerja, PPK diberi kewenangan bertindak sebagai penyidik, layaknya Kepolisian. UU No. 3 tahun 1951 tentang Pernyataan Berlakunya UU No. 23 tahun 1948 tentang Pengawasan Perburuhan, memosisikan PPK sebagai institusi pengawal dan penegak norma hukum ketenagakerjaan. Berdasarkan ketentuan itu, PPK berwenang mengawasi pelaksanaan PKWT dan pemborongan pekerjaan serta penyediaan jasa pekerja/buruh.

Kalau kewenangan PPK dihubungkan dengan kewenangan PHI, masalah penerapan PKWT sesungguhnya tidak perlu diajukan melalui PPK. Penyimpangan PKWT berbeda dengan masalah kekurangan pembayaran upah. Kalau pengusaha melanggar pembayaran upah lembur misalnya, sesuai Pasal 187 UU Ketenagakerjaan, pengusaha diancam pidana kurungan dan/atau denda. Sedangkan pelanggaran terhadap norma PKWT maupun syarat pemborongan pekerjaan dan penyediaan jasa pekerja/buruh, UU Ketenagakerjaan tidak mengatur sanksi pidana maupun denda. Oleh karena itu, ketika pengusaha menolak melaksanakan penetapan yang terkait dengan kekurangan pembayaran upah lembur, PPK dapat meneruskan pemeriksaan pelanggaran melalui mekanisme hukum pidana. Selanjutnya, kalau pelanggaran PKWT dan perubahannya menjadi PKWTT dinyatakan dalam penetapan PPK, penetapan itu justru akan menjadi objek sengketa di pengadilan tata usaha negara (PTUN).

B. MK Tambah Kewenangan PN 
Mahkamah Konstitusi (MK) belum lama ini membacakan putusan No. 07/PUU-XII/2014, tanggal 04 November 2015. Putusan itu terkait penafsiran terhadap frasa “demi hukum” yang terdapat dalam Pasal 59 ayat (7), Pasal 65 ayat (8), Pasal 66 ayat (4) UU No. 13 tahun 2003 tentang Ketenagakerjaan. Frasa demi hukum di dalam ke tiga ketentuan itu mengatakan: (1) PKWT berubah menjadi PKWTT; (2) status hubungan kerja  pekerja/buruh dengan perusahaan penerima pemborongan beralih menjadi hubungan kerja pekerja/buruh dengan perusahaan pemberi pekerjaan; (3) status hubungan kerja antara pekerja/buruh dan perusahaan penyedia jasa pekerja/buruh beralih menjadi hubungan kerja antara pekerja/buruh dan perusahaan pemberi pekerjaan.

MK di dalam putusan di atas menciptakan norma baru. MK mengatakan pengesahan perubahan PKWT menjadi PKWTT, dan pengesahan peralihan status hubungan kerja pekerja dari perusahaan pemborong pekerjaan serta peralihan hubungan kerja pekerja dari perusahaan penyedia jasa pekerja/buruh kepada perusahaan pemberi pekerjaan, sebagaimana dimaksud dalam Pasal 59 ayat (7), Pasal 65 ayat (8), Pasal 66 ayat (4), cukup diajukan ke Pengadilan Negeri (PN). Yang disahkan oleh PN adalah nota pemeriksaan yang diterbitkan oleh PPK. MK memberi syarat, pekerja dapat mengajukan permintaan pengesahan nota pemeriksaan PPK ke PN setelah PPK menerbitkan nota pemeriksaan.

MK mengatakan PPK boleh menerbitkan nota pemeriksaan dengan memperhatikan dua syarat kumulatif. Pertama, pekerja wajib merundingkan lebih dahulu secara bipartit dengan pengusaha namun perundingan bipartit tidak mencapai kesepakatan atau salah satu pihak menolak untuk berunding. Kedua, PPK melakukan pemeriksaan berdasarkan peraturan perundang-undangan.

Produk hukum PPK, berdasarkan putusan MK, diberi nama nota pemeriksaan. Nota dikualifikasi sebagai produk hukum, tetapi berlaku secara khusus. Setelah PN diberi kewenangan mengesahkan nota pemeriksaan PPK maka, PPK tidak perlu lagi menerbitkan Penetapan. Kalau PPK menerbitkan Penetapan, menurut MK penetapan itu bisa digugat ke pengadilan tata usaha negara (PTUN). Agar hasil pemeriksaan PPK tidak digugat ke PTUN, MK menciptakan norma dengan mengatakan pengesahan perubahan PKWT menjadi PKWTT, maupun peralihan status hubungan kerja pekerja dari perusahaan penerima pemborongan pekerjaan maupun dari perusahaan penyedia jasa pekerja/buruh kepada perusahaan pemberi pekerjaan, cukup diajukan ke PN.

Terhadap putusan MK itu bisa diberi tafsir, pekerja tidak perlu lagi mengajukan gugatan melalui PHI, kalau masalah itu mengenai perubahan PKWT “demi hukum” menjadi PKWTT, maupun tuntutan peralihan status hubungan kerja pekerja perusahaan pemborong pekerjaan maupun pekerja perusahaan penyedia jasa pekerja/buruh kepada perusahaan pemberi pekerjaan. Pada tahap ini MK telah menspesifikasi perselisihan hubungan industrial tetapi spesifikasi baru itu dikeluarkan dari ruang lingkup kewenangan PHI. Hal itu memunculkan kesan, masalah PKWT dan peralihan status hubungan kerja pekerja kepada perusahaan pemberi pekerjaan, seolah-olah tidak lagi sebagai bagian dari objek perselisihan hak.

Mencermati substansi putusan MK tersebut, pihak yang berhak mengajukan pengesahan nota pemeriksaan PPK ke PN adalah pekerja. Apakah permintaan pemeriksaan pengesahan nota pemeriksaan dimaksud dilakukan dalam bentuk permohonan, serta apa syarat yang wajib dilengkapi oleh pekerja? MK di dalam putusan itu tidak menciptakan prosedur pengajuan permintaan pengesahan nota pemeriksaan PPK. Akibatnya, putusan MK itu tidak bisa dijadikan sebagai pedoman prosedural dalam mengajukan permintaan pengesahan terhadap nota pemeriksaan PPK.

Pada bagian lain putusan MK memposisikan nota pemeriksaan PPK tidak mengikat secara serta merta. Kekuatan mengikat dari nota pemeriksaan PPK masih digantungkan pada pengesahan PN. Artinya, sebelum PN memberi pengesahan, nota pemeriksaan PPK tidak menimbulkan akibat hukum apapun. Realiatas itu memberi kepastian bahwa nota pemeriksaan PPK tidak sama dengan putusan pengadilan yang berkekuatan hukum tetap.

Seandainya PN mengesahkan nota pemeriksaan PPK, tetapi pengusaha menolak melaksanakan, bagaimana cara melaksanakan pengesahan PN tersebut? Untuk menjawab pertanyaan itu, kita harus merujuk pada putusan MK di atas. Singkatnya, MK tidak mengatur cara melaksanakan pengesahan nota pemeriksaan PPK yang diterbitkan oleh PN. Kaidah itu meretas makna bahwa pelaksanaan dari pengesahan nota pemeriksaan PPK sangat bergantung pada itikad baik pengusaha. Ketika pengusaha menolak melaksanakan pengesahan nota pemeriksaan PPK, MK tidak memberi solusi. Sebagai akibatnya, PN tidak berwenang melakukan upaya paksa (eksekusi) layaknya pelaksanaan perjanjian bersama (PB) sebagaimana diatur dalam UU No. 2 tahun 2004 tentang Penyelesaian Perselisihan Hubungan Industrial (UU PPHI). Oleh karena itu, pengesahan PN terhadap nota pemeriksaan PPK masih menyisakan masalah, khususnya terkait dengan aspek pelaksanaan.  

Memperhatikan putusan MK di atas, prosedur pengesahan nota pemeriksaan PPK berbeda dengan pendaftaran perjanjian bersama (PB). Sesuai Pasal 13 ayat (1) UU PPHI, pekerja dan pengusaha mendaftarkan PB ke PHI yang wilayah hukumnya meliputi para pihak mengadakan PB. MK tidak mengatakan PN pada wilayah tertentu sebagai satu-satunya yang berwenang mengesahkan nota pemeriksaan PPK. Oleh karena itu, tidak cukup alasan mengatakan PN yang berkedudukan pada ibu kota propinsi sebagai satu-satunya pihak yang berwenang. Walau demikian, alasan mengatakan semua PN berwenang mengesahkan nota pemeriksaan PPK, tidak cukup juga. Kalau semua PN berwenang mengesahkan nota pemeriksaan PPK, PN yang mana yang tepat mengesahkan nota pemeriksaan PPK tersebut, apakah PN yang wilayah hukumnya meliputi tempat pekerja bekerja (domisili perusahaan) atau PN yang meliputi domisili tempat tinggal pekerja?

Pertanyaan kompetensi di atas relevan dengan praktik kerja PPK. Kalau perusahaan melakukan pelanggaran norma pada dua atau lebih kabupaten/kota, pemeriksaan dilakukan oleh PPK kantor dinas tenaga kerja (Disnaker) propinsi. Selanjutnya, kalau pelanggaran norma terjadi pada lebih dari satu propinsi, pemeriksaan dilakukan oleh PPK pada kantor kementerian tenaga kerja (Kemenaker). Kalau PPK Disnaker propinsi atau PPK Kemenaker menerbitkan nota pemeriksaan, ke PN mana pengesahan nota pemeriksaan PPK itu diajukan? Jawaban yang pasti atas pertanyaan itu sulit ditemukan. Bertitiktolak pada kenyataan itu, kewenangan mengesahkan nota pemeriksaan PPK, berdasarkan Pasal 1 angka (1) dan Pasal 2 UU PPHI, sejatinya diberikan kepada PHI.

C. Produk Hukum Pengesahan dan Upaya Paksa
Bagian lain dari putusan MK yang perlu diperhatikan adalah nama produk hukum terkait pengesahan nota pemeriksaan PPK yang diterbitkan oleh PN. MK tidak menyebut nama produk hukum ketika PN akan mengesahkan nota pemeriksaan PPK. MK juga tidak mengatakan produk pengesahan yang diterbitkan oleh PN diberi irah-irah ‘Demi Keadilan Berdasarkan Ketuhanan Yang Maha Esa’. Sekadar membandingkan, ketika PB sebagaimana dimaksud dalam Pasal 13 UU PPHI didaftarkan ke PHI, substansi PB pasti memuat materi perdamaian. Kalau pihak bersengketa di bidang ketenagakerjaan mengajukan PB ke PHI, UU PPHI memposisikan PB, sama kedudukannnya dengan putusan yang berkekuatan hukum tetap (inkracht van gewijsde). Bahkan UU PPHI memberi kewenangan kepada PHI melakukan eksekusi terhadap PB ketika salah satu pihak tidak melaksanakan secara sukarela. Catatannya, PHI berwenang mengeksekusi PB karena perintah UU PPHI.

Sekarang jelas, MK tidak memberi kewenangan kepada PN untuk memaksa pengusaha melaksanakan nota pemeriksaan PPK yang sudah disahkan. Kalau PN bersedia melaksanakan putusan MK, yakni menerbitkan pengesahan terhadap nota pemeriksaan PPK, PN hanya bertugas memberi pengesahan. Kalaupun PN “dipaksa” melakukan eksekusi atas pengesahan dimaksud, PN akan mengalami hambatan. Sebab putusan pengadilan sekalipun, tidak semua bisa dilaksanakan melalui upaya paksa, kecuali putusan yang bersifat condemnatoir.

Berangkat dari pemahaman itu, paling sedikit ada dua alasan PN menolak melaksanakan pengesahan nota pemeriksaan PPK melalui prosedur upaya paksa (eksekusi). Pertama, produk pengesahan yang dimaksud bukan putusan pengadilan. Produk hukum yang boleh dipaksa pelaksanaannya melalui mekanisme eksekusi adalah : (a) putusan pengadilan yang sudah final; (b) putusan arbitrase ; (c) akta yang diberi titel ‘Demi Keadilan Berdasarkan Ketuhanan Yang Maha Esa’ ; (c) perjanjian lain yang ditetapkan oleh UU, seperti PB. Kedua, MK maupun UU tidak memosisikan pengesahan nota pemeriksaan yang dikeluarkan PN memiliki kedudukan yang sama dengan putusan pengadilan yang berkekuatan hukum tetap.

Tegasnya, status hukum PB dan pengesahan PN terkait nota pemeriksaan PPK, tidak sama alias berbeda. PB muncul atas kesepakatan para pihak (kehendak bersama), sedangkan nota pemeriksaan terbit karena kekuasaan, sehingga di dalam nota pemeriksaan masih melekat unsur persengketaan.

D. Kesimpulan
Kesimpulan dari uraian di atas, sebagai berikut: (1) MK tidak menganulir kewenangan PHI untuk mengadili perselisihan hak; (2) PHI tetap berwenang mengadili gugatan perselisihan yang terkait dengan perubahan PKWT – demi hukum – menjadi PKWTT, baik yang diajukan pada saat hubungan kerja masih berlangsung, maupun setelah waktu PKWT berakhir. Kewenangan yang sama berlaku juga terhadap sengketa peralihan hubungan kerja pekerja pada perusahaan pemborong pekerjaan maupun pekerja perusahaan penyedia jasa pekerja/buruh kepada perusahaan pemberi pekerjaan; (3)Untuk melaksanakan putusan MK di atas, diperlukan petunjuk atau pedoman teknis. Selama instansi yang berwenang tidak memberi petunjuk terkait hal itu, untuk melaksanakan putusan MK dimaksud, pihak yang berkepentingan akan menemui hambatan; (4) Perubahan PKWT – demi hukum – menjadi PKWTT lebih efektif diajukan melalui PHI dari pada melalui pemeriksaan PPK; (5) Penyimpangan PKWT maupun penyimpangan pemborongan pekerjaan dan penyediaan jasa pekerja/buruh, yang bisa diperiksa melalui jalur PPK, terbatas pada saat pekerja masih memiliki hubungan kerja dengan pengusaha; (6) Ketika pekerja sudah tidak bekerja karena berakhirnya waktu PKWT atau karena berakhirnya hubungan kerja dengan perusahaan pemborong pekerjaan atau perusahaan penyedia jasa pekerja/buruh, mekanisme PPK tidak tepat ditempuh; (7) PPK tidak berwenang menghukum pengusaha untuk membayar uang pesangon maupun menghukum pengusaha untuk mempekerjakan kembali pekerja; (8)Pengesahan yang diterbitkan oleh PN terhadap nota pemeriksaan PPK tidak bisa dilaksanakan melalui upaya paksa (eksekusi); (9) Produk pengesahan PN terhadap nota pemeriksaan PPK hanya akan berjalan efektif apabila pengusaha melaksanakan secara sukarela; (10) Ketidakpatuhan pengusahaa melaksanakan pengesahan PN tidak meretas akibat hukum apapun kepada pengusaha.

* Penulis buku dan opini di bidang hukum perburuhan